ПЕРВЫЙ СТОЛИЧНЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ЦЕНТР

Телефоны: (495) 649-41-49, 64-911-65 

 

 

 

Вопросы, связанные с приобретением и защитой прав на базовый ресурс — землю, в истории нашего государства всегда были и остаются ключевыми. В русском человеке сильны традиции: он может посвятить всю жизнь поискам свободы, и найти ее только тогда, когда обретет свой дом и землю. В разные исторические периоды развития нашей страны действовали разные принципы регулирования земельных отношений. Современное земельное законодательство имеет совершенно неповторимый «облик», большая часть правового наследия советской эпохи, в условиях которой происходило становление земельного права как отрасли, трансформировалось для становления и успешного функционирования рыночной экономики, ориентированной на потребление природных ресурсов. Именно поэтому изучение принципов земельного права, заложенных в основу действующего сегодня механизма правового регулирования, необычайно полезно и даже необходимо проводить с учетом той исторической обстановки, в которой они сформировались и действуют. В связи с этим целью настоящей статьи является анализ принципов земельного права с использованием историко-правового метода.принципов земельного права
Значение принципов земельного права невозможно недооценивать. Одни ученые называют принципы земельного права своеобразной «микросхемой» всей отрасли <1>, другие отмечают, что принципы устанавливают «структуру и смысл правового регулирования земельных отношений» <2>, однако их роль не ограничивается функцией «фундамента» земельного права. Многие из принципов носят межотраслевую природу и выполняют вполне практическую функцию — применяются судом в случае пробела в правовом регулировании при разрешении земельных споров и обеспечивают единообразие правоприменительной практики. Например, Конституционный Суд РФ в своих актах неоднократно обращал внимание на взаимосвязь конституционных принципов и принципов земельного права и значение последних. Первое, на что следует обратить внимание при историческом анализе современного отечественного законодательства и земельного законодательства прошлых лет, это отсутствие положений в кодифицированных земельных актах советского и реформенного периода 1917 по 2000 годов), в которых упоминаются и тем более системно изложены принципы земельного законодательства. По мнению Г.А. Волкова, это связано с тем, что теория принципов земельного права получает развитие в отечественном законодательстве с 1990 года в период его реформирования, однако более развернутое, системное воплощение принципы получают в действующем Земельном кодексе РФ <4>. Действительно, в Земельном кодексе РСФСР 1922 г. (утв. Постановлением ВЦИК от 30 октября 1922 г.) основные положения сводятся к закреплению государственной собственности на землю и установлению трудового землепользования как основной формы использования земель гражданами.

Земельный кодекс РСФСР от 1 июля 1970 г. содержит отдельные установки, направленные на правовое регулирование земельных отношений в части сохранения земли как важнейшего богатства советского общества и главного средства производства в сельском хозяйстве, пространственного базиса размещения и развития всех отраслей народного хозяйства.
В Земельном кодексе РСФСР 1991 г. (утв. ВС РСФСР 25.04.1991 N 1103-1) <5> изложены прежде всего задачи земельного законодательства и его отдельные ключевые положения, которые сводились к установке на правовое обеспечение рационального использования и охраны земель, создание условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, воспроизводства плодородия почв, сохранение и улучшение природной среды и охрану прав на землю граждан, предприятий, учреждений и организаций. Однако отсутствие в законодательстве советского периода отдельных норм, посвященных принципам земельного законодательства, не означает отсутствие принципов земельного права в целом; в контексте теории земельного правоотношения рассматривались принципы государственной собственности на землю, практически сразу получил развитие принцип ограничения использования земли в хозяйственной деятельности, благодаря чему появились особо охраняемые земли. Однако законодательство формировалось исходя из целей и задач, которые необходимо было выполнить в конкретный период, обусловленный экономическими и политическими обстоятельствами того времени. Признавая всю спорность этого утверждения, мы все же считаем, что нынешнее право не является «слугой» народной экономики и производства, оно призвано с помощью объективных и адекватных современным реалиям правил регулировать общественные отношения, обеспечивать порядок в обществе. Восприятие права в качестве надстройки экономики уходит в прошлое и этому способствует формирование и все большее включение в национальную правовую базу норм-принципов. Земельное право в этом смысле не исключение.

Отдельные ученые считают «особенностью принципов земельного права их фиксацию в отраслевом земельном законе — Земельном кодексе Российской Федерации» <6>. На наш взгляд, в этом плане земельное право мало отличается от лесного или водного, поскольку в Лесном и Водном кодексах РФ также отражены принципы законодательства, однако по содержанию перечень отраженных в Земельном кодексе РФ принципов является уникальным. Современное земельное законодательство не является «беспринципным», оно базируется на важных ключевых правилах, которые призваны обеспечивать правопорядок в случае коллизий правовых норм и являются векторами развития земельного права. Среди этих правил есть те, что выступают «отраслеобразующими», к таким принципам относятся: 1) принцип учета значения земли как основы жизни и деятельности человека, 2) приоритет охраны жизни и здоровья человека, 3) приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества. Они стоят на первом месте в Земельном кодексе РФ не случайно, поскольку обеспечивают стабильность земельных правоотношений, и все последующие принципы так или иначе зависят от их реализации или ее обеспечивают. Отраслевые принципы земельного права отражают базовую задачу всего земельного законодательства — обеспечение охраны земли и ее рационального использования человеком. Особенностью земельного права является неизменность отраслеобразующих принципов при постепенной трансформации дополняющих их принципов. Так, например, от принципа бесплатного землепользования с введением рыночной экономики пришлось отказаться с целью повышения эффективности управления земельным фондом, появились новые принципы земельного права, обеспечивающие их включение в гражданский оборот.

Принципы земельного права «второго порядка» имеют более узкий смысл и носят характер скорее принципов правового регулирования, поскольку не носят такого смыслообразующего значения для отрасли земельного права, они обеспечивают правопорядок в той или иной земельно-правовой сфере; к ним можно отнести: принцип участия граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю; принцип единой судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов; приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий; платность использования земли; деление земель по целевому назначению на категории; разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований; дифференцированный подход к установлению правового режима земель; сочетание интересов общества и законных интересов граждан; принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли.
Важно, что перечень принципов, закрепленных в ЗК РФ, не является исчерпывающим и включает также иные принципы земельного права <7>. Например, в юридической литературе обращается внимание на такие принципы, как принцип сохранения целевого использования земельных участков; принцип единства технологии ведения государственного кадастра недвижимости на всей территории РФ; принцип преимущественного права субъекта РФ на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже <8>. Таким образом, система принципов земельного права строится на трех отраслеобразующих принципах, выступающих вроде «точки отчета», и институциональных принципах, сформулированных более конкретно и предназначенных для решения разных правовых задач, их юридическую и социальную роль не стоит умалять, но определить их перечень точно затруднительно ввиду развития отрасли земельного права. Следует сказать, что все эти принципы направлены на рациональное использование земли и, осознавая их важность, законодатель на протяжении всего времени действия Земельного кодекса РФ стремится совершенствовать систему действующих принципов земельного законодательства. Так, в целях повышения эффективности использования земель были утверждены Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 — 2017 гг. <9>. Данный документ содержит в качестве основного направления государственной политики по управлению земельным фондом совершенствование порядка определения правового режима земельных участков путем исключения из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории. Тем самым, намечена модернизация системы принципов земельного права. Ввиду важности намечаемой реформы следует рассмотреть подробнее возможные перспективы и ее последствия.

Принцип деления земель на категории имеет свою историю. Впервые он был отчасти сформулирован в Положении о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию, утвержденном ВЦИК в 1919 году. В данном правовом акте впервые упоминались такие категории земель, как земли сельскохозяйственного назначения; земли, занятые промышленными предприятиями, транспортом, курортами; городские и поселковые земли. В дальнейшем этот принцип получил развитие: в ст. 4 Земельного кодекса РСФСР 1970 года государственный земельный фонд был разделен на следующие категории земель: сельскохозяйственного назначения; населенных пунктов; промышленности, транспорта, курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения; государственного лесного фонда; государственного водного фонда; государственного запаса. Преемственность данной категоризации отмечается при анализе правовых норм ЗК РСФСР 1991 года: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) населенных пунктов (городов, поселков и сельских населенных пунктов); 3) земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения; 4) природоохранного, природозаповедного оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения; 5) земли лесного фонда; 6) водного фонда; 7) земли запаса. Несмотря на разнообразие подходов законодателя к определению правовых режимов тех или иных категорий земель на различных этапах развития земельного права <10>, «категоризация земель» стала на долгое время ключевым принципом управления земельным фондом и остается таковым до сих пор. В действующем Земельном кодексе РФ согласно данному принципу предусмотрено семь категорий земель.

В рамках каждой категории земель определен особый правовой режим землепользования, отличается порядок управления землями различных категорий. Полная отмена данного принципа не предусматривается, так как три категории останутся под особой охраной — земли лесного фонда, земли водного фона и земли особо охраняемых территорий — эти земли, как правило, полностью находятся в государственной собственности (за некоторыми исключениями). В соответствии с проектом Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части отмены отдельных категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона „О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую“ <11> к большей части оборотоспособных земель планируется применить институт территориального зонирования, Принцип территориального зонирования представляет собой принцип территориального разграничения земель в зависимости от вида разрешенного использования. В соответствии с законопроектом вид разрешенного использования земельного участка определяет вид хозяйственной или иной деятельности, которая может осуществляться на земельном участке. Для каждого земельного участка устанавливается один или несколько видов разрешенного использования. Виды разрешенного использования земельных участков определяются с учетом ограничений в О переводе земель или земельных участковиспользовании земельных участков, установленных в зонах с особыми условиями использования территорий. Противники данной земельной реформы в Министерстве сельского хозяйства утверждают, что отмена категорий земель негативно повлияет на состояние земель сельскохозяйственного назначения и возможна потеря ценных сельскохозяйственных угодий <12>. Действительно, законопроект, предусматривающий отмену отдельных категорий, в настоящем виде может негативно сказаться на стабильности аграрного сектора российской экономики, необходимо сохранение тех ограничений и запретов, которые установлены ст. 79 Земельного кодекса РФ, в отдельных положениях Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ (ред. от 28.12.2013) „Об обороте земель сельскохозяйственного назначения“ и действуют ныне в земельных отношениях. Сельскохозяйственные угодья являются весьма желаемым объектом, который хотят получить для строительства коттеджных поселков многие инвесторы. Судебная практика изобилует примерами тяжб, предметом которых становились сельскохозяйственные угодья, и суды подчеркивают, что „особый статус земель сельскохозяйственных угодий, вызванный повышенной ценностью данных земель в связи с плодородностью почв по сравнению с другими, определяет правовой режим возможности их использования“ <13>, „для принятия же решения об использовании (или запрете использовать) указанную категорию земель необходимо учитывать площади таких земель в области, их фактическое использование, прогноз развития сельского хозяйства, потребность окружающей среды и экономики в области использования данных земель по другому назначению и другие факторы, которые могут быть оценены только независимыми специалистами-экспертами“ <14>. Выражая озабоченность об отсутствии научно обоснованного прогноза о последствиях планируемой реформы и поддерживая позицию Минсельхоза в этом вопросе, считаем необходимым доработку предлагаемого законопроекта.

Подведем итог нашим размышлениям. Принципы земельного права — есть фундаментальный институт земельного права и динамично развивающаяся система. Система принципов земельного права строится на отраслеобразующих принципах, которые имеют основополагающее значение не только для правового регулирования земельных отношений, но и для развития земельного права как отрасли права и законодательства, обоснования научных исследований в этой сфере. К таким принципам относятся следующие: 1) принцип учета значения земли как основы жизни и деятельности человека, 2) приоритет охраны жизни и здоровья человека, 3) приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества. Закрепленные в земельном законодательстве иные земельные принципы призваны способствовать реализации вышеуказанных базовых принципов, в отличие от которых принципы „второго порядка“ могут быть трансформированы или дополнены в рамках выбранного направления развития земельной политики государства.

 

 

По всем возникшим вопросам рекомендуем записаться на прием к нашим специалистам по телефонам:

8 (495) 64 — 911 — 65 или 8 (495) 649 — 41 — 49 или 8 (985) 763 — 90 — 66

Внимание! Консультация платная.

Бесплатную консультацию Вы можете получить в разделе Юрист On-Line  

Поиск