ПЕРВЫЙ СТОЛИЧНЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ЦЕНТР

Телефоны: (495) 649-41-49, 64-911-65  

Земля является особым ресурсом среди других, используемых в общественном производстве. Это операционно-пространственный базис для любой деятельности, главное средство производства в сельском и лесном хозяйстве, ключевой природный компонент. При этом земля незаменима, нерукотворна и пространственно ограничена. Общемировые запасы сельскохозяйственных угодий оцениваются в 5 миллиардов гектаров (из них пашня составляет 1,4 миллиарда гектаров). В Российской Федерации находится 9 процентов от мировой пашни, то есть пригодные для ведения сельскохозяйственного производства земельные ресурсы являются важным фактором конкурентоспособности нашей страны

В советский период земля была полностью изъята из гражданского оборота. Это имело как определенные достоинства (большая степень государственного контроля за таким уникальным ресурсом), так и явные недостатки (недооценка экономического потенциала земельных ресурсов, игнорирование значения обладания землей как важного мотивирующего фактора, невозможность саморегулирования земельных отношений).
Осуществление реформ 1990-х годов кардинально изменило земельные отношения. Было введено многообразие и равенство форм собственности на землю (при этом приватизирована большая часть наиболее ценных земель — сельскохозяйственных угодий), земельные участки вовлечены в рыночный оборот первые годы реформы это были лишь небольшие участки, используемые для личных нужд населения, а теперь вторичный земельный рынок стал основным механизмом перехода прав на самые разные земельные участки), введена платность землепользования.экономического потенциала земельных ресурсов
Эти перемены также неоднозначны. Основным плюсом является то, что правовой режим земель не диссонирует с общественными отношениями в различных секторах экономики (имеющими рыночный характер). Также существенным позитивным результатом является то, что удовлетворен ажиотажный спрос населения на земельные участки, который наблюдался в начальный период земельной реформы. Главным образом это произошло благодаря значительным земельным площадям, предоставленным гражданам в ходе реформы, а также за счет разрешения гражданского оборота земель — вторичного земельного рынка (спрос и предложение на котором в том числе сформировали равновесную цену). Недостатками же стали криминализация земельной сферы, сложность и, несмотря на значительные усилия, — ненадежность процедур учета земли (нет даже достоверных сведений о суммарной площади неиспользуемых (брошенных) земель сельскохозяйственного назначения; причем разброс данных различных источников составляет от 9 до 20 миллионов гектаров

Но еще больший негатив связан с тем, что значительная часть реформаторских новаций не дала того результата, который от них ожидался. Так, раздел сельскохозяйственных угодий на земельные доли вместо возрастания степени мобильности соответствующего сегмента земельного рынка привел к затруднениям в его становлении. На протяжении двух десятков лет с землями, поделенными на такие доли, гораздо сложнее совершить объективно выгодную рыночную сделку, чем с землями, которые в период массовой приватизации остались государственной собственностью. Образование земельных долей должно было привести к упрощению саморегулируемого санирования аграрного землепользования, а на деле, наоборот, законсервировало его. Практически не получил развития и залог сельскохозяйственных земель — в 2012 году в залоге находилось менее 0,5 процента от площади земель сельскохозяйственного назначения <4> (тогда как в развитых странах это важный источник кредитования аграрного сектора). Произошла депрофессионализация земельно-управленческих кадров.

В значительной степени отсутствие ожидаемого позитивного эффекта от перемен в земельной сфере связано с тем, что середина и вторая половина 1990-х годов (когда граждане и в меньшей степени юридические лица, став обладателями земли, должны были приступить к реализации своих прав, в том числе к совершению сделок, которые должны были привести к оптимизации структуры землепользования) — это период критической пробельности земельного законодательства. Здесь сыграли свою роль три обстоятельства.
Во-первых, Конституция Российской Федерации . 3 ст. 36) ограничила в земельном вопросе правотворчество посредством подзаконных актов (только на основе федерального закона). Например, до ее принятия ключевые земельные вопросы, определявшие вектор развития земельных отношений, решались указами главы государства.
Во-вторых, сказалась ошибочность решения Президента Российской Федерации, когда спустя две недели после принятия Конституции были признаны утратившими силу ключевые положения действовавших тогда федеральных земельных законов <5> (этим «расчищалось» пространство для принятия новых законов, которые должны были реализовать земельные нормы Конституции). Но, как известно, лучше иметь не самые совершенные правила, чем не иметь никаких.

В-третьих, излишняя политизированность земельного вопроса не позволила депутатскому корпусу и исполнительной власти вплоть до 2001 года прийти к консенсусу по земельному вопросу — за 8 лет не был принят ни один федеральный земельный закон (при том что остались «пустоты» в Земельном кодексе РСФСР от 1991 года, требовались законодательные решения о разграничении неприватизированных земель между различными уровнями публичной власти, об обороте земельных долей и иных земель сельскохозяйственного назначения, не поделенных на доли).
После принятия Земельного кодекса Российской Федерации в 2001 году (далее — ЗК РФ) большая часть земельно-правовых проблем была урегулирована. Но ситуация в экономике развивается, многие нормы Кодекса и принятых в его развитие законов оказались неоптимальными и недостаточными. В связи с этим следует оценить нынешнее состояние правового регулирования земельного вопроса.
Порядок использования и оборота земельных ресурсов в России всегда был и остается достаточно специфичным. Это и многовековая система крепостничества, и передача земель после отмены крепостного права не отдельным крестьянским дворам, а крестьянской общине и, конечно же, советский период, когда вся земля была национализирована и полностью изъята из оборота.
Современная правовая база земельных отношений представлена несколькими функциональными и отраслевыми блоками, в разной степени подвергнутыми реформированию за последние 20 лет.
1. Конституционные положения, являющиеся основополагающими для всех отраслей экономики, в том числе для землепользования, в частности:
— земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов;
— земля может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности;
— владение, пользование и распоряжение землей осуществляется ее собственниками свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
Эти базовые нормы действуют с 1993 года и являются основой для любых специализированных правоотношений по поводу земли. 20-летняя практика применения указанных норм не выявила в них какие-либо изъяны. Соответствующие конституционные положения не просто стали основой при формулировании иных правовых конструкций, но и абсолютно безошибочно «предугадали» по большей части и предопределили) развитие социально-экономических процессов в сфере земельных отношений.
2. Непосредственно земельные правоотношения, то есть общественные отношения по поводу использования и охраны земель. Здесь ключевым законом является ЗК РФ. Но и после его принятия не наступила стабильность законодательства, позволяющая относительно планомерно осуществлять аграрное и иное производство и планировать его развитие как в краткосрочной, так и в среднесрочной перспективе. За последние годы в ЗК РФ в Федеральный закон о введении его в действие) внесено множество поправок, в том числе принципиальных, в частности, значительно изменивших процедуру образования земельных участков. Это же относится практически ко всем ключевым земельным федеральным законам, которые развивали положения ЗК РФ или урегулировали такие вопросы, которые не были включены в него по различным причинам <6>. Так, в настоящее время активно обсуждается вопрос об отказе от базового принципа земельного законодательства — деление земельного фонда на категории и введение вместо него института зонирования территории

Еще одной проблемой является то, что в ЗК РФ взят курс на сокращение видов прав на землю. Так, в советский период для граждан и юридических лиц единственным видом долгосрочного права на землю (более 10 лет) было бессрочное (постоянное) пользование. В ходе реформ появились новые права — собственность, пожизненное наследуемое владение, аренда, сервитут. После принятия ЗК РФ в 2001 году, когда было прекращено предоставление земельных участков на праве пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования (кроме ограниченного круга юридических лиц), основными видами прав на землю стали собственность и аренда. Ранее же возникшее право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками подлежит переоформлению на право собственности либо аренды. При этом для граждан срок такого переоформления не ограничен, а юридические лица — землепользователи изначально были обязаны переоформить указанное право в срок до 2004 года, затем этот срок неоднократно продлялся, но в 2012 году указанный срок истек.
В целях оказания воздействия на юридических лиц, уклоняющихся от указанного переоформления, с 2013 года установлена административная ответственность за нарушение ими сроков и порядка переоформления права на землю — штраф в размере от 20 до 100 тысяч рублей. Однако насколько действенными окажутся эти штрафные санкции (возможно, будет проще уплатить такой штраф)? Также не решен вопрос о продлении либо непродлении срока переоформления для земельных участков, на которых расположены дороги, трубопроводы и другие линейные объекты (для них сделано исключение — срок переоформления истекает только в 2015 году).
Что касается сельскохозяйственного землепользования, то здесь основной экономико-правовой проблемой являются земельные доли, образованные при приватизации земель колхозов и совхозов в 1992 — 1993 годах, — почти четверть их собственников за 20 лет, прошедших с момента образования долей, так и не предприняли каких-либо действий по распоряжению землей, доставшейся им в собственность (невостребованные земельные доли). Это обусловлено комплексом факторов экономического, землеустроительно-организационного и законодательного характера <8>.
———————————
<8> Липски С.А. Правовой механизм государственного регулирования рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения в современной России: особенности формирования, тенденции и перспективы // Право и Экономика. 2011. N 12. С. 18 — 24; Волков С.Н. Землеустроительное обеспечение оборота и использования земель сельскохозяйственного назначения // Агропродовольственная политика России. 2012. N 1. С. 60 — 64.

В предыдущие годы рассматривались различные варианты подходов к решению проблемы невостребованных земельных долей (их выкуп, обращение в федеральную собственность как выморочного имущества). В 2010 году законодатель пошел по пути передачи таких невостребованных долей по суду в муниципальную собственность <9>. Однако значение такого способа решения проблемы невостребованных земельных долей не следует преувеличивать и ожидать быстрого решения всех проблем с невостребованными земельными долями путем их обращения в муниципальную собственность.

Кроме того, уже несколько лет обсуждается вопрос о возможности строительства фермерами на своих земельных участках жилых домов (то есть чтобы жилой дом фермера мог находиться не только в населенном пункте, как правило, удаленном от земель, используемых фермером для выращивания сельскохозяйственной продукции, но и непосредственно на таких землях). Такая мера могла бы способствовать дальнейшему укреплению фермерского уклада в виде хуторских хозяйств. Однако законодательные меры в этом направлении не предпринимаются.
При этом в целях защиты земель сельскохозяйственного назначения от массового индивидуального жилищного строительства следовало бы предусмотреть ограничения по числу жилых объектов, по предельной площади земельного участка, занимаемой под строительство дома, по его предельной этажности (например не более 2 — 3 этажей). Кроме того, в случае необходимости отчуждения земельного участка с расположенным на нем жилым домом одновременного следовало бы установить обязательность отчуждения всего имущества крестьянского (фермерского) хозяйства (то есть переход к новому фермеру всего хозяйства).
3. Земельно-имущественные отношения, которые регулируются как гражданским законодательством, так и ЗК РФ, нормы которого здесь имеют приоритет (если в нормах ЗК РФ что-либо определено иначе, чем в гражданском законодательстве, то применяются именно они). В частности, именно положениями ЗК РФ определены:
— основания и порядок образования земельных участков как объектов прав на землю;
— мера оборотоспособности земельных участков том числе определяется, какие именно участки изъяты из оборота или ограничены в обороте);
— дополнительные к общим правилам гражданского оборота принципиальные требования при совершении сделок купли-продажи земельных участков других сделок с земельными участками);
— вопросы приватизации земли.
Здесь основная проблема в том, что на протяжении последних нескольких лет велась работа, направленная на существенное обновление гражданского законодательства том числе значительные новации в земельно-имущественной сфере, например пересмотр существующей системы вещных прав — введение новых титулов: права постоянного землевладения, права застройки, права личного пользовладения недвижимой вещью) <10>. Однако пока эти предложения не реализованы. Вероятно, работа по дальнейшему совершенствованию гражданского законодательства будет продолжена, и пока рано судить о том, сняты эти вопросы окончательно или временно отложены.

4. Земельно-управленческие правоотношения — соответствующие нормы по советской традиции включены в ЗК РФ, хотя такие отношения не вполне соответствуют содержащемуся в нем понятию земельных отношений, которые регулирует этот Кодекс. В первую очередь речь идет о процедурах предоставления и изъятия земельных участков. В качестве определенных несовершенств здесь следует отметить излишний разброс по отдельным законодательным актам норм, регламентирующих предоставление земельных участков. Их следовало бы сгруппировать в отдельную главу ЗК РФ (такой законопроект сейчас готовится) или даже разработать и принять специальный федеральный закон. Кроме того, требует совершенствования и процедура предоставления земельных участков гражданам и организациям. Здесь надо, с одной стороны, закрепить в качестве общего правила открытые аукционы, которые сведут к льготного предоставления земельных участковминимуму опасность коррупции и позволят увеличить доходы бюджетов различных уровней, с другой — конкретизировать и систематизировать случаи, например, льготного предоставления земельных участков (без торгов, по льготной цене или бесплатно).
В отношении изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд вопросами, требующими законодательного усовершенствования, являются:
— уточнение компетенции органов исполнительной власти или органов местного самоуправления, уполномоченных принимать решения о таком изъятии;
— привлечение внебюджетных источников для оплаты выкупной цены и убытков, причиняемых изъятием земельных участков;
— совершенствование порядка предоставления новых участков взамен изъятых;
— процедуры образования земельных участков, которые предстоит изъять случаях, когда они не сформированы должным образом)

Еще одной проблемой последних 5 — 6 лет стало непростое становление отечественного корпуса кадастровых инженеров. Именно к ним перешли функции по межеванию земельных участков, которые ранее осуществлялись в рамках землеустроительных мероприятий. Это обусловлено тем, что к 2007 году было принято законодательное решение об унифицированном охвате кадастром почти всех видов недвижимости. Соответственно, формирование материалов для постановки на кадастровый учет том числе межевание участков) стало составной частью кадастровой деятельности. Такую деятельность вправе осуществлять физическое лицо, получившее квалификационный аттестат кадастрового инженера. Сейчас в России зарегистрированы более 20 тысяч кадастровых инженеров. Но при этом лишь треть из них имеет высшее профильное образование. Как результат — невысокое качество их работ. В связи с этим следовало бы рассмотреть возможность вернуть межевые работы в отношении земельных участков сельскохозяйственного назначения землеустроителям.
5. Градостроительные отношения, которые за последние годы вышли далеко за границы населенных пунктов и мест их перспективного расширения. Фактически они охватывают уже всю территорию страны, что влечет за собой естественный конфликт градостроительного и земельного права (не осуществлено четкое разграничение между этими отраслями, как, например, между земельным и гражданским правом). Причем с момента принятия Градостроительного кодекса Российской Федерации наметилась опасная тенденция расширения сферы действия градостроительного законодательства в ущерб земельному законодательству (это и правила землепользования и застройки, и градостроительные регламенты, и стремление осуществлять межевание земельных участков по правилам градостроительного законодательства).
6. Экологические и природоресурсные (лесные, водные) правоотношения. Состояние земель взаимообразно влияет на иные природные среды. Развитие соответствующих правоотношений осуществляется в рамках совершенствования специальных отраслей законодательства и, как правило, это связано с земельными отношениями. Так, в настоящее время лес, водные объекты не могут быть самостоятельными предметами гражданского оборота — только как принадлежность земельного участка.
7. Правоотношения, связанные с определенными аспектами землепользования (земельное налогообложение, ответственность за земельные правонарушения и т.д.). Здесь надо выделить затянувшееся введение единого налога на недвижимость. При его введении следует обеспечить:
1) заинтересованность государства в пополнении местных бюджетов (муниципии должны быть экономически крепкими — чем увереннее их финансовое положение, тем меньше требуется государственных субсидий и дотаций для них);
2) стимулирование правообладателя земли к повышению эффективности землепользования, предотвращение превращения земельных ресурсов в «депо капитала».
Также важна обоснованность размера налога — основой для установления налоговой базы должна быть кадастровая оценка.
В отношении законодательной ответственности за земельные правонарушения следует отметить, что назрела необходимость принимать меры по усилению степени наказания за уничтожение плодородного слоя почвы, за порчу земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными веществами и отходами. Причем меру ответственности следовало бы дифференцировать в зависимости от площади земельного участка, на котором установлен факт нарушения земельного законодательства — размер штрафа за нарушение на площади в несколько соток должен отличаться от наказания за нарушение на площади, исчисляющейся десятками гектаров. В настоящее время рассматривается вопрос об увязке величины налагаемых штрафных санкций с кадастровой стоимостью соответствующего земельного участка (его части).
Таким образом, развитие экономики вскрывает все новые правовые проблемы в земельной сфере. При их регулировании в первую очередь следует исходить из того, что организация рационального использования и охраны земель (сельскохозяйственных угодий в особенности) является одним из основных условий превращения земли в фактор экономического роста, обеспечения продовольственной безопасности и реализации долгосрочных конкурентных преимуществ нашей страны — ведь в России находится почти десятая часть мировых запасов пашни.

 

 

По всем возникшим вопросам рекомендуем записаться на прием к нашим специалистам по телефонам:

8 (495) 64 — 911 — 65 или 8 (495) 649 — 41 — 49 или 8 (985) 763 — 90 — 66

Внимание! Консультация платная.

Бесплатную консультацию Вы можете получить в разделе Юрист On-Line  

Поиск