ПЕРВЫЙ СТОЛИЧНЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ЦЕНТР

Телефоны: (495) 649-41-49, 64-911-65 

 

Теоретические вопросы определения статуса публичных образований в сфере различных правоотношений, в том числе в сфере отношений природопользования и охраны окружающей среды, являются актуальными и широко обсуждаемыми в литературе [1].
Основные характеристики публичных образований (Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований) как субъектов правоотношений определены Конституцией РФ. В то же время Конституция России определяет основные цели и задачи деятельности публичных органов власти, принципы организации и правовые формы их деятельности.
В частности, статья 1 Конституции закрепляет, что Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Статья 2 Конституции РФ определяет, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства.
Статья 5 Конституции установила, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, которые являются равноправными субъектами Российской Федерации. В качестве атрибутов публичных образований республика имеют свою конституцию и законодательство; край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны. Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом . 5 ст. 66 Конституции РФ).
Статья 7 Конституции провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. По нашему мнению, данная конституционно-правовая обязанность по созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие каждого гражданина России, в равной мере лежит как на Российской Федерации, так и на субъектах Федерации — государственно-правовых образованиях, совместная и согласованная деятельность которых под эгидой единой федеральной политики и призвана обеспечить достижение указанных конституционных стандартов жизни граждан России, проживающих на соответствующей территории.о разграничении предметов ведения
В соответствии со ст. 11 Конституции государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации; государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

Согласно ч. 3 ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Однако данные конституционные положения следует рассматривать с учетом правовых позиций Конституционного Суда РФ. В частности, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 09.01.1998 N 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» содержится правовая позиция, согласно которой федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Конституционный Суд также указал в названном Постановлении, что из статей 11 (часть 3), 72 (пункты «в», «г», «д» и «к» части 1), 76 (части 2 и 5) и 94 Конституции РФ следует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к указанным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации.
Соответственно, наряду с указанными в ст. 11 Конституции России договорным и конституционным способами, еще одним способом разграничения полномочий следует признать законодательный. Как справедливо отмечалось в литературе, на сегодняшний день в практике государственного строительства используется преимущественно законодательный способ разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации [2].
Согласно ст. 76 Конституции по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй статьи 76 Конституции РФ. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Однако в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в пределах собственного ведения субъекта Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.
Указанные положения ст. 76 Конституции РФ корреспондируют с положениями ст. 73 Конституции РФ, согласно которым вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
В комментирующих конституционные нормы работах высказывалось мнение, что ст. 73 Конституции РФ предусматривает остаточный принцип определения полномочий органов государственной власти субъектов Федерации после закрепления в федеральных законах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения [3].
Применительно к правовому регулированию земельных отношений в литературе было высказано мнение, что совместное ведение предполагает разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, причем субъекты Федерации имеют право регулировать отношения, относящиеся к предмету совместного ведения, только в рамках своих полномочий [4].
Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции РФ).

Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. Президент России и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации (ст. 78 Конституции РФ).
Приведенные выше общие положения, характеризующие статус и целевое назначение функционирования публичных образований и соответствующих органов власти, находят свое развитие и детализацию в отраслевом законодательстве. Во всяком случае, анализируя статус соответствующего субъекта, обладающего властными полномочиями, следует разделять сферу управления (публичного регулирования), где публичные образования посредством деятельности соответствующих органов выступают как субъекты отношений власти-подчинения, и частные (имущественные и др.) отношения, где публичные образования (соответствующие органы власти) выступают как равноправные субъекты наряду с иными контрагентами.
Право участвовать в гражданских отношениях публичных образований, которое по тексту закона, по нашему мнению, необоснованно названо возможностью, предусмотрено п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ. В дальнейшем законодатель нивелировал указанную терминологическую неточность и в ст. 124 ГК РФ закрепил, что Российская Федерация, субъекты Федерации, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами; к названным публичным образованиям — субъектам гражданского права применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.
Статья 125 ГК РФ определяет порядок участия публичных образований в гражданских правоотношениях и устанавливает, что от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
Гражданское законодательство, основанное на базовых принципах, закрепленных в ст. 1 и 2 ГК РФ, тем не менее допускает возможность отступления от соответствующих принципов в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. При этом следует различать собственно ограничения гражданских прав в защиту указанных публичных интересов и имущественные отношения, основанные на административном или ином властном подчинении одной стороны другой (налоговые, финансовые, административные отношения), к которым гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.
К числу ограничений прав публичных образований, установленных гражданским законодательством, относятся ограничения правомочий по распоряжению объектами, принадлежащими соответствующим публичным образованиям на праве собственности. По общему правилу, закрепленному ст. 209 ГК РФ, собственнику вещи принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом. При этом закон выделяет специальную группу объектов гражданских прав — природные ресурсы, реализация гражданских прав в отношении которых регулируется в особом порядке. В частности, п. 3 ст. 209 ГК РФ установлено, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.
Гражданское законодательство содержит определенные ограничения на реализацию распорядительных правомочий публичных образований. В частности, по общему правилу, установленному ст. 236 ГК РФ, гражданин или юридическое лицо может отказаться от права собственности на принадлежащее ему имущество, объявив об этом либо совершив другие действия, определенно свидетельствующие о его устранении от владения, пользования и распоряжения имуществом без намерения сохранить какие-либо права на это имущество. Однако публичные образования не вправе отказаться от принадлежащего им на праве собственности имущества (ст. 214, 215 ГК РФ) [5].

В качестве закона, содержащего ограничения распоряжения землей и иными природными ресурсами в ст. 209 ГК РФ, указана ст. 129 ГК РФ, которая устанавливает оборотоспособность объектов гражданских прав. В частности, объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте. При этом виды объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается (объекты, изъятые из оборота), должны быть прямо указаны в законе; виды объектов гражданских прав, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота либо нахождение которых в обороте допускается по специальному разрешению (объекты, ограниченные в обороте), определяются в порядке, установленном законом. Земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Тем самым гражданское законодательство в соответствии с положениями п. 3 ст. 2 ГК РФ предусматривает специальный порядок правового регулирования оборота природных ресурсов, составляющий предмет правового регулирования земельного и иного природоресурсного законодательства, для которых характерны преимущественно публично-правовые начала регулирования общественных отношений.
Соответственно, общие положения гражданского законодательства, определяющие статус публичных образований как субъектов правоотношений, находят дальнейшее развитие и детализацию применительно к особой сфере правового регулирования — охрана окружающей среды и обеспечение рационального природопользования. В данной сфере правовых отношений публичные образования выступают и как равноправные участники соответствующих отношений, и как субъекты управления, обеспечивающие решение публичных задач охраны окружающей среды и обеспечения рационального использования природных ресурсов.
Конституционная характеристика земли и иных природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т.е. всего многонационального народа Российской Федерации, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного использования, а также охраны земли как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека, природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности. Это требование адресовано государству (иным публичным образованиям), соответствующим органам власти, гражданам, всем участникам общественных отношений, является базовым для законодательного регулирования в сфере природопользования и обусловливает право федерального законодателя устанавливать особые правила, порядок, условия пользования землей и иными природными ресурсами [6].

Как справедливо отмечалось в литературе, «особенности государства как субъекта экологического права проявляются в том, что оно является постоянным участником — в зависимости от ситуации непосредственной или „третьей“ стороной — экологических отношений» [7]. В указанном аспекте правоотношения, складывающиеся в сфере природопользования и охраны окружающей среды, можно рассматривать как многосоставные (по субъектному составу), одним из обязательных участников которых является Российская Федерация лице соответствующих органов), либо в зависимости от характера правоотношения обязательными участниками таких правоотношений являются Российская Федерация и соответствующие субъекты Федерации [8].
В качестве примера такого совместного участия можно рассматривать порядок согласования проекта схемы территориального планирования Российской Федерации, установленный ст. 12 Градостроительного кодекса РФ. Так, проект схемы территориального планирования Российской Федерации подлежит согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации, на территории которого в соответствии с указанным проектом планируется размещение объектов федерального значения, в части возможного влияния планируемых для размещения объектов федерального значения на социально-экономическое развитие субъекта Федерации, возможного негативного воздействия данных объектов на окружающую среду на территории такого субъекта Российской Федерации.
Общие направления деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды и природопользования закреплены в ст. 18 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». В частности, Правительство России:
— обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;
— принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;
— организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации.
Земельное законодательство прямо закрепляет состав участников земельных отношений. В частности, статьей 5 ЗК РФ предусмотрено, что участниками земельных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. Особенности правового положения публичных образований как участников земельных отношений раскрываются через их полномочия. В частности, согласно ст. 9 ЗК РФ к полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относится:
— установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;
— установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;
— государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства;
— установление порядка резервирования земель, изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд;
— резервирование земель, изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, для нужд Российской Федерации;
— разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель и др.
Статья 10 ЗК РФ определяет полномочия субъектов Федерации и относит к ним: резервирование, изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов Российской Федерации; разработку и реализацию региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления. Субъекты Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их собственности.
рационального природопользованияПриведенные нормы, безусловно, не исчерпывают правового регулирования статуса публичных образований в качестве участников земельных отношений. Применительно к субъектам Российской Федерации можно выделить три основные классифицированные по отраслям права группы источников, определяющих их сущностные характеристики как субъектов земельных правоотношений.
Во-первых, нормы конституционного и административного права, закрепляющие их статус как публично-правовых образований, наделенных государственно-властными полномочиями, а также ресурсной базой (собственностью на земельные и иные природные ресурсы) для осуществления возложенных на них властных полномочий, в том числе по управлению земельными ресурсами в интересах населения, проживающего на соответствующих территориях, и всего многонационального народа Российской Федерации.

Во-вторых, нормы гражданского законодательства, устанавливающие их правосубъектность в сфере отношений, основанных на принципе равенства всех участников гражданских правоотношений. Следует отметить, что участие субъектов Российской Федерации в частноправовых отношениях не изменяет публичный характер деятельности органов государственной власти и не меняет целевое назначение их функционирования, а лишь расширяет инструментарий реализации властных функций, дополняя его гражданско-правовыми по содержанию методами обеспечения публичных интересов, направленных на стимулирование экономического и социального развития посредством «вмешательства» в сферу экономических (равноправных) отношений однородными с ними гражданско-правовыми способами.
В-третьих, нормы природоохранного, земельного и иного природоресурсного законодательства, которые определяют конкретные цели и направления деятельности органов государственной власти регионального уровня в сфере охраны окружающей среды и природопользования, а также определяют правовые формы участия публичного образования (региональных государственных органов) в экологических и природоресурсных правоотношениях. При этом, как отмечалось выше, в рамках своей компетенции органы государственной власти субъекта Российской Федерации выступают в качестве обязательного, несущего соответствующие статусные обязанности участника правоотношений в сфере обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды. Применительно к земельным правоотношениям содержание обязанностей региональных органов государственной власти может быть классифицировано на общие и специальные.
К общим обязанностям, которые несут соответствующие органы государственной власти субъектов Российской Федерации, следует отнести вытекающие из конституционной характеристики земли и иных природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, требование обеспечения рационального и эффективного использования земель, а также охраны земли как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека, природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности; обязанность по организации реализации принадлежащего каждому права на благоприятную окружающую среду (ст. 9, 42 Конституции РФ).
К специальным обязанностям региональных органов государственной власти следует отнести обязанности по обеспечению доступа к земельным ресурсам граждан России, а также иные обязанности, закрепленные земельным и иным законодательством, исполняемые региональными органами власти в форме реализации полномочий в сфере охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования.
Таким образом, сущностная характеристика субъекта Российской Федерации как участника земельных правоотношений состоит в определении его как субъекта, несущего обязанности в целях защиты публичных интересов в сфере охраны окружающей среды и организации рационального землепользования. Иными словами, публичное образование (соответствующий орган государственной власти) всегда исполняет указанные обязанности в силу своего статуса, в том числе и посредством использования права (правомочия), пользование которым также должно являться средством защиты публичных интересов.
Соответственно, вышеназванные обязанности региональные органы власти исполняют во всех сферах своей деятельности, включая нормотворческую, исполнительную сферы деятельности, что в широком смысле можно назвать государственным управлением в сфере охраны окружающей среды и обеспечения рационального использования природных (земельных и иных) ресурсов.

 

 

 

По всем возникшим вопросам рекомендуем записаться на прием к нашим специалистам по телефонам:

8 (495) 64 — 911 — 65 или 8 (495) 649 — 41 — 49 или 8 (985) 763 — 90 — 66

Внимание! Консультация платная.

Бесплатную консультацию Вы можете получить в разделе Юрист On-Line  

Поиск