ПЕРВЫЙ СТОЛИЧНЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ЦЕНТР

Телефоны: (495) 649-41-49, 64-911-65 

 

 

Вопрос о функциях позитивного земельного права представляет значительный теоретический и практический интерес, поскольку позволяет не только взглянуть на форму и содержание его правовых институтов, но и рассмотреть разносторонние аспекты регулирования многогранных общественных земельных отношений внутри этих институтов, с определенной степенью точности дать оценку правильности выбора тех или иных земельных правовых норм и способов их реализации на конкретном историческом витке развития земельных отношений, а также разработать прогнозные подходы совершенствования этих норм с учетом тенденций изменения земельных отношений в стране и мире.
В ретроспективе применительно к разным областям знаний термин «функция» приобрел разные значения. Например, в философии — это явление, зависящее от другого и изменяющееся по мере изменения этого другого явления. В математике функция — это закон, по которому каждому значению переменной величины (аргумента) ставится в соответствие некоторая определенная величина, а также сама эта величина. В медицине — это работа, производимая органом, организмом. В экономике и политике — это роль, значение чего-нибудь

В правовом аспекте в термин «функция» заложен несколько иной смысл. Например, в земельном праве — это основные направления правового регулирования охраны и рационального использования земельных ресурсов страны. Фундаментальность этих приоритетных направлений позитивного земельного права, обусловленных объективно доминирующим в обществе социальным назначением, определяет сущность и содержание земельного права и законодательства на конкретном историческом отрезке развития общества и государства.о функциях позитивного земельного права
Следует отметить свое несогласие с одним из главных идеологических посылов современного земельного законодательства, выражающим в качестве своих целей только лишь сохранение или воспроизводство плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения или только лишь обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности что делать с недеградированными землями, непонятно).
Такой подход контрастирует со все возрастающим назначением данной категории земель в обеспечении здоровой продовольственной безопасности и занятости населения Российской Федерации. Например, в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» целью данного Закона является установление правовых основ государственного регулирования обеспечения воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения при осуществлении собственниками, владельцами, пользователями, в том числе арендаторами, земельных участков хозяйственной деятельности. Согласно толковому словарю слово «воспроизводство» означает «воссоздать, повторить в копии» <2>, т.е. действующее законодательство обязывает земледельцев сохранить в неизменном виде то, что есть. Если учесть, что прошлое советского периода, и особенно 90-х годов XX в., оставило россиянам в наследство огромные площади сильно деградированных и малоплодородных земель, то становится очевидной бесперспективность реализации такого законодательства для настоящего и будущих поколений. Задача же современного российского общества в данной области состоит в неуклонном повышении плодородия сельскохозяйственных земель. В этом контексте совершенно нелепой выглядит и норма пп. 5 п. 1 ст. 13 Земельного кодекса РФ, предусматривающая в перечне обязательных мероприятий по охране земель «сохранение достигнутого уровня мелиорации», который в среднем по России является крайне низким. Позитивное право — право, установленное государством. Волей законодателя оно оформлено в виде действующих нормативных правовых актов, регулирующих определенную систему общественных отношений. Однако нормативные правовые акты лишь постольку могут отражать позитивное право, поскольку адекватно и в динамике могут «копировать» все перипетии объективного развития общественных отношений. В этом смысле, как образно подчеркнул немецкий юрист Карл-Магнус Бергбом, позитивное право приобретает характер практического права, существующего и действующего объективно, в то время как теоретическое право может существовать лишь в мысленных конструкциях

Позитивное право отличается от естественного права, означающего совокупность данных от рождения и изначально заложенных в природе человека нравственных принципов, правовых обычаев, жизненных традиций и ценностных ориентаций.
Опыту исследования позитивного права в его социальном контексте посвящена многочисленная отечественная и зарубежная литература <4>. Но несмотря на более чем вековой опыт активного исследования понятия «функция позитивного права», на сегодняшний день этот опыт не позволяет констатировать наличие единого взгляда на эту проблему <5>. Пытаясь найти различия в мнениях исследователей по данному вопросу, известный ученый-юрист и историк С.Н. Чернов, ссылаясь на содержание современных учебников по теории государства и права, приводит три наиболее распространенных мнения, которые по своей сути сводятся к единому взгляду. Он отмечает: «Одни исследователи под функциями позитивного права понимают определенные (чаще всего основные) направления воздействия права на общественные отношения или поведение людей. Другие считают, что функции позитивного права — это основные направления регулирующего воздействия права на общественные отношения. Наконец, третьи исходят из того, что под функциями позитивного права следует понимать взятые в единстве социальное назначение и вытекающие из этого назначения направления воздействия права на общественные отношения <6>. Во всех трех мнениях мы встречаем один и тот же главный признак позитивного права — „направления воздействия права на общественные отношения“. Вполне разделяя мнение многих других исследователей, что под функциями права понимают определенные направления воздействия права на общественные отношения или поведение людей, что представляется ему вполне обоснованным, далее С.Н. Чернов, вероятно, сам того не замечая, утверждает совершенно обратное: „Функции права нельзя отождествлять с самим воздействием права на общественные отношения или поведение людей, поскольку такое воздействие может быть самым разнообразным“. Однако объективности ради следует отметить, что далее С.Н. Чернов приводит достаточно глубокий теоретический анализ различных сторон позитивного права, что выглядит весьма интересно и оставляет довольно благоприятное впечатление.
Развивая отмеченное выше представление о позитивном праве применительно к земельному праву, можно утверждать, что его функции в данной отрасли права, как и функции государства, могут быть квалифицированы с учетом значимости, сферы распространения, продолжительности осуществления и сфер общественной жизни

По степени важности в общественной жизни функции позитивного земельного права можно разделить на основные и неосновные. Однако такую классификацию можно легко поставить под сомнение, не различив очевидного водораздела между основными и неосновными функциями земельного права.
Объективная необходимость в этой классификации напрашивается сама собой, если учесть, что в реальной действительности различные функции позитивного земельного права как основные направления правового регулирования земельных отношений далеко не тождественны. Например, в повседневной жизни государства такие цели охраны земель, как установленные в п. 2 ст. 12 Земельного кодекса Российской Федерации предотвращение деградации земель и обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, останутся основными, равно как и приоритетными всегда будут отмеченные в ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации принципы охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества и приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий.
Иной смысл основные функции позитивного земельного права приобретут в условиях ведения войны и в иных чрезвычайных условиях. Например, основной функцией земель промышленности и земель иного специального назначения в условиях военного времени наряду с экономической будет содействие обороне государства. Другими словами, основными могут быть признаны такие функции позитивного земельного права, которые выступают в роли регуляторов наиболее важных земельных общественных отношений, имеющих по всем объективным признакам значительное социальное предназначение.
По сферам распространения функции позитивного земельного права можно классифицировать на федеральные, региональные и местные. С этим корреспондируют нормы ст. 9, 10 и 11 Земельного кодекса Российской Федерации (далее — ЗК), определяющие круг полномочий в области земельных отношений, отнесенных к исключительному ведению соответственно Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления.
По степени продолжительности осуществления функции позитивного земельного права могут быть классифицированы на постоянные и временные. К постоянным функциям, например, можно отнести определенные в ст. 1 ЗК РФ принципы платности использования земли и деления земель по целевому назначению на категории, тогда как принцип дифференцированного подхода к установлению правового режима земель будет призван к перманентной корректировке данного правового режима, учитывая постоянно меняющиеся природные, социальные, экономические и иные факторы, объективно складывающиеся в реальной жизненной ситуации.

Роль земельных ресурсов в жизни любого государства многогранна и важна. Наиболее концентрированно она выражена в ст. 1 ЗК РФ как учет значения земли в качестве основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.
Отсюда вытекает, что в государстве практически не остается таких сфер общественной жизни, где бы земля не играла если не ключевую, то одну из ведущих ролей. Соответственно, у позитивного земельного права современного российского общества не может быть только одной основной функции. Их множество. Между тем в советский и царский периоды истории России у позитивного земельного права были только две функции: внутренняя и внешняя. Внутренняя в первом случае означала обеспечение продовольственной безопасности советского народа, во втором — кроме того, решение финансовой проблемы царизма за счет чудовищного закабаления крепостных крестьян на земле. Внешняя при обоих общественных строях подразумевала незыблемость границ страны и защиту земельной территории от внешнего врага.
Представляется возможным функции современного позитивного земельного права подразделить на экологические, экономические, политико-идеологические и социальные.
В этой классификации наибольший приоритет имеют экологические и социальные функции земельного права. К экологическим относятся:
— государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства (здесь и далее приводятся нормы ЗК);
— разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель;
— ведение учета объектов и источников негативного воздействия на земельные ресурсы;
— ведение Красной книги почв;
— проведение почвенных, геоботанических, агрохимических и иных обследований для проведения проверки соответствия почвы экологическим нормативам;
— приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов; запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды (ст. 3 ФЗ „Об охране окружающей среды“);
— установление порядка осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды, в том числе на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности (ст. 3 ФЗ „Об охране окружающей среды“);
— при эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, проводиться мероприятия по охране земель, почв, водных объектов, растений, животных и других организмов от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (ст. 42 ФЗ „Об охране окружающей среды“).
К социальным относятся:
— установление порядка резервирования земель, изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд;

— участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно закону граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством;
— сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком;
— в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей в случаях, предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, может быть установлен особый правовой режим использования земель всех семи категорий;
— установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;
— для оценки состояния почвы в целях охраны здоровья человека и окружающей среды Правительством Российской Федерации устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву биологических веществ;
— каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде (ст. 11 ФЗ „Об охране окружающей среды“).
Как видно, практически все нормы социальной функции характеризуются своей регулятивной направленностью, им присуща ориентация на оценку поведения граждан или их общественных объединений в контексте воспитательного и информационного воздействия норм земельного права. Тем самым высвечивается многогранная социальная роль позитивного земельного права.
К экономической функции позитивного земельного права относятся:
— в целях повышения заинтересованности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков в сохранении и восстановлении плодородия почв, защите земель от негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности может осуществляться экономическое стимулирование охраны и использования земель в порядке, установленном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах;
— платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
— лица, в результате деятельности которых произошло радиоактивное и химическое загрязнение земель, повлекшее за собой невозможность их использования по целевому назначению или ухудшение их качества, полностью возмещают убытки в соответствии с положениями ст. 57 настоящего Кодекса, а также компенсируют затраты на дезактивацию земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, затраты на приведение их в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или возмещают собственникам земельных участков в пределах таких земель их стоимость в случае перевода их в земли запаса для консервации;
— установление порядка определения размера платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды негативного воздействия на окружающую среду; предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды; экономическая оценка воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду; экономическая оценка природных и природно-антропогенных объектов; установление порядка лицензирования отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды и его осуществление (ст. 5 ФЗ „Об охране окружающей среды“);
— разработка и проведение мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде;
— установление платы за негативное воздействие на окружающую среду; установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду; проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду; предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации; поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды (ст. 14 ФЗ „Об охране окружающей среды“).
К политико-идеологической функции позитивного земельного права относятся:
— земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения);
— иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе Российской Федерации, и на иных установленных особо территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами;
— иностранные граждане, лица без гражданства могут иметь расположенные в пределах территории Российской Федерации земельные участки на праве аренды, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом;
— особой охране подлежат объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия (п. 3 ст. 4 ФЗ „Об охране окружающей среды „);
— предусмотрено осуществление международного сотрудничества Российской Федерации в области охраны окружающей среды (ст. 5 ФЗ „Об охране окружающей среды“);
— ввоз в Российскую Федерацию радиоактивных отходов из иностранных государств на основании договоров хранения, в том числе в целях захоронения, а также затопление, отправка в целях захоронения в космическое пространство радиоактивных отходов и ядерных материалов запрещаются, кроме случаев, установленных настоящим Федеральным законом (п. 3 ст. 48 Об охране окружающей среды ФЗ „Об охране окружающей среды“);
— ввоз в Российскую Федерацию, вывоз из Российской Федерации и транзитная перевозка через Российскую Федерацию, а также оборот редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов, их особо ценных видов, в том числе растений, животных и других организмов, подпадающих под действие международных договоров Российской Федерации, регулируется законодательством Российской Федерации с учетом общепризнанных принципов и норм международного права (п. 3 ст. 60 ФЗ „Об охране окружающей среды“);

— если международным договором Российской Федерации в области охраны окружающей среды установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора (п. 2 ст. 82 ФЗ „Об охране окружающей среды“).
Данная выше развернутая классификация функций позитивного земельного права представляет всего лишь теоретический интерес, если она не находит своего воплощения на практике, в повседневной реальной жизни. Качественная и количественная стороны их проявления во многом будут зависеть от правовых форм реализации этих функций. Как известно, в юридической литературе формы реализации функций права классифицируют по трем видам — правотворческая, правоисполнительная и правоохранительная. Все эти три вида равнозначны, взаимозависимы и взаимоусиливают друг друга, обусловливая суммарный синергетический эффект.
Что касается правотворческой формы реализации функций позитивного земельного права, то под ней понимается подготовка и издание соответствующими компетентными органами нормативных правовых актов. Целью последних является законодательное обеспечение воздействия права на общественные земельные отношения или земельно-правовое поведение людей. Их задачами выступают упорядочение и закрепление тех общественных земельных отношений, которые сложились в рамках реализации той или иной функции земельного права, более того, стимулирование возникновения новых, более адаптированных к последним изменениям этих отношений, а следовательно, и более прогрессивных. Всем своим содержанием они должны показывать социальную роль и назначение земельного права.
В земельном законодательстве представлен целый массив нормативных правовых актов, который обслуживает экологическую и экономическую функции позитивного земельного права. В отношении экологической функции, например: Земельный кодекс РФ 2001 г., Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ „Об охране окружающей среды“, Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ „О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения“; Федеральный закон от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ „О мелиорации“ и др. Экономическую функцию земельного права обслуживают нормативные правовые акты: Земельный и Гражданский кодексы РФ, Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения“; Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства“ и др.
Вместе с тем отсутствуют отдельные нормативные правовые акты, которые обеспечивали бы реализацию политико-идеологической и социальной функций позитивного земельного права.
Таким образом, из приведенного в данной статье материала видно, что позитивное земельное право, как и иные отрасли права, имеет свои специфические основные и неосновные функции со свойственным им внутренним содержанием и строением, традиционно определяющие основные направления деятельности государства в области регулирования общественных земельных отношений, исходя из конкретных целей, задач и социального назначения, стоящих перед ним на каждом очередном этапе своего поступательного развития.

 

 

По всем возникшим вопросам рекомендуем записаться на прием к нашим специалистам по телефонам:

8 (495) 64 — 911 — 65 или 8 (495) 649 — 41 — 49 или 8 (985) 763 — 90 — 66

Внимание! Консультация платная.

Бесплатную консультацию Вы можете получить в разделе Юрист On-Line  

Поиск