Договорные формы регулирования имущественных отношений характерны не только для гражданского права, хотя именно с гражданским правом они ассоциируются наиболее четко и естественно. Генетическая общность и в то же время различие имущественных отношений, входящих в предмет регулирования различных правовых отраслей, определяют как общность, так и различие природы договорных форм, развитых в таких отраслях. Поэтому совершенно естественной можно считать ситуацию, когда юристы, работая с договорными формами финансового права, так или иначе сопоставляют их с гражданско-правовыми сделками, а при толковании норм источников финансового права обращаются к гражданско-правовым терминам, конструкциям, институтам. Как отмечает М.В. Карасева, поскольку финансовые правоотношения носят денежный характер, именно цивилистический подход к деньгам как объекту этих отношений объективно необходим финансово-правовой науке, ибо правовое осмысление такого имущественного феномена, как деньги, традиционно следует цивилистической доктрине. Имущественная природа объекта финансового правоотношения, по ее мнению, может быть раскрыта только при опоре на правовую теорию имущественных отношений, хотя это и частноправовой подход, поскольку публично-правовой теории имущественных отношений до сих пор не создано. Кроме того, как верно отмечает М.В. Карасева, за многие годы существования и развития цивилистической доктрины ее логика стала настолько отточенной и настолько вошла в правовую жизнь, что любой правовой анализ имущественных отношений неизбежно тяготел бы к описанию через частноправовые категории и понятия. В связи с этим начало построения публично-правовой теории имущественных отношений через финансово-правовой срез не может не базироваться на цивилистической доктрине <1>.

———————————

<1> См.: Карасева М. В. Деньги в финансовом праве. М., 2008. С. 40, 41.

О.Н. Садиков считает неизбежным и целесообразным использование в законах публичного права категорий и терминологии гражданского права, поскольку имущественные отношения как таковые или их элементы сопутствуют многим публично-правовым институтам. В этих случаях обращение к имеющимся и проверенным многолетней практикой категориям гражданского права облегчает подготовку законодательных актов и их последующее применение <2>.

———————————

<2> См.: Садиков О. Н. Гражданско-правовые категории в публичном праве // Журнал российского права. 2011. N 9. С. 28.

Такие причины, как единство, общность общественных отношений, регулируемых гражданским правом и другими правовыми отраслями, возникающими за счет межотраслевых связей и выражающимися в том числе в единой терминологии в области публичного и частного права, а также служебная функция публичного права по отношению к праву частному, по мнению М.Ю. Челышева и В.А. Петрушкина, служат основанием для появления и применения гражданско-правовой терминологии в отраслях публичного права <3>.

———————————

<3> См.: Челышев М. Ю., Петрушкин В. А. Гражданско-правовая терминология в иных отраслях права // Вестник ФАС Московского округа. 2010. N 4. С. 61 — 63.

С психологической точки зрения, сравнения, проведение аналогий гражданско-правовых договоров с финансово-правовыми договорами, использование цивилистических представлений при толковании финансово-правовых сделок можно считать вполне закономерным. Однако, с правовой точки зрения, вопрос о допустимости обращения к цивилистическим представлениям при толковании норм финансового права гораздо более сложный. Особую актуальность такая проблема приобретает в случаях, когда правовая сущность отдельных видов финансово-правовых договоров слабо раскрывается на уровне закона, такое в финансовом праве — отнюдь не редкость. При этом возникает необходимость определить правовые последствия нарушений, допущенных при их заключении либо исполнении в условиях, когда институты, подобные гражданско-правовому институту недействительности сделок, или незаключенности договоров в соответствующей подотрасли финансового права отсутствуют.

Возможность применения института недействительности сделок, сформированного в гражданском праве, для финансово-правовых договоров в последнее время нередко становится предметом судебных споров. Теоретическая и практическая сложность этой проблемы оказалась хорошо видна на примере договоров (соглашений) о предоставлении бюджетных субсидий юридическим и физическим лицам, которые предусмотрены Бюджетным кодексом РФ.

Как отмечает С.С. Курбатова, законодатель не определил природу договоров о субсидировании, что повлекло за собой возникновение разных подходов при разрешении споров, связанных с их заключением и исполнением. Решение данного вопроса осложняется отсутствием его должной проработки в юридической доктрине, а также тем, что в настоящее время бюджетное законодательство находится в стадии реформирования. Вследствие этого суды при разрешении подобных споров в одном случае руководствуются нормами гражданского законодательства, а в другом — делают вывод о том, что указанные договоры заключаются в рамках публичных отношений. В ряде случаев, пишет она, суды исходят из представлений о публично-правовой природе таких договоров <4>. Однако встречаются случаи, когда арбитражные суды делают вывод о том, что предоставление субсидий оформляется договором, заключенным в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации с учетом особенностей, установленных БК РФ и иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства <5>. По мнению С.С. Курбатовой, разрешение данного вопроса не является столь очевидным, однако имеет важное значение, поскольку от этого будет зависеть определение правовой основы разрешения соответствующих споров, затрагивающих имущественные интересы как публичного, так и частного субъектов, и выбор сторонами отношений наиболее адекватного способа защиты своих имущественных прав <6>.

———————————

<4> См.: Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 28 мая 2013 г. по делу N А28-8034/2012, ФАС Восточно-Сибирского округа от 11 июня 2010 г. по делу N А33-10575/2009, Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 апреля 2013 г. по делу N А56-48345/2012 // СПС «КонсультантПлюс».

<5> См.: Постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 21 мая 2012 г. по делу N А67-4873/2011, ФАС Северо-Западного округа от 1 апреля 2013 г. по делу N А56-44361/2012 // СПС «КонсультантПлюс».

<6> См.: Курбатова С. С. К вопросу о бюджетном субсидировании производителей товаров (работ, услуг) // СПС «КонсультантПлюс».

Последними примерами судебной практики, в которых вновь системно проявилась проблема правовой природы договоров (соглашений) о предоставлении субсидий, стали дела по искам прокуратуры Оренбургской области к ряду предпринимателей о признании договоров о предоставлении субсидий недействительными на основании ст. 168 ГК РФ и применении к ним последствий недействительности сделок в виде возврата субсидий в муниципальный бюджет. Прокуратура исходила из того, что эти договоры подпадают под действие норм общей части ГК РФ, заключаются в соответствии с ее правилами, и основания недействительности их условий определены также общей частью ГК РФ. Суды первой и апелляционной инстанций по делам N А47-4428/2014, N А47-4429/2014, N А47-4431/2014, N А47-4624/2014 поддержали позицию прокуратуры. Суд кассационной инстанции судебные акты судов первой и апелляционной инстанций отменил, принял решение об отказе прокуратуре в иске.

Отождествление договоров бюджетного права и гражданско-правовых сделок, разумеется, неправомерно. Как прямо установлено в п. 3 ст. 2 ГК РФ, к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Таким образом, к договорам, опосредующим имущественно-бюджетные отношения, равно как и к иным финансово-правовым договорам, а также к последствиям нарушений закона при их заключении правила, установленные ГК по общему правилу, не применимы.

В соответствии со ст. 153 ГК РФ сделками признаются действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей. Сделка — действие, направленное на реализацию лицом своей гражданской право- и дееспособности с целью установления, изменения и прекращения гражданских правоотношений. Субъекты гражданского права в соответствии с п. 2 ст. 1 ГК РФ приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. При этом они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора. Органы государственной власти, участвуя в гражданских правоотношениях, реализуют свою гражданскую правосубъектность и признаются законодателем субъектами гражданского права.

Бюджетным кодексом РФ предусмотрена возможность заключения особых договоров (соглашений), регулирующих бюджетные правоотношения между их участниками, в частности, отношения, связанные с расходными обязательствами бюджета. В соответствии с абз. 20 ст. 6 БК РФ расходные обязательства — это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Именно это — обязанность публично-правового образования предоставить юридическому лицу средства субсидии из бюджета — является предметом договоров о предоставлении субсидии.

Согласно ст. 69 БК РФ субсидии относятся к бюджетным ассигнованиям на предоставление бюджетных денежных средств юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам. Пунктом 1 ст. 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга.

Таким образом, ст. ст. 1 и 6 БК РФ прямо предусмотрено, что обязательства, возникающие при предоставлении бюджетных субсидий юридическому лицу на основании договоров (соглашений), являются бюджетными обязательствами, возникающими и исполняющимися в рамках бюджетных правоотношений. В рамках указанных соглашений не реализуется гражданская правосубъектность публично-правового образования. На основании таких соглашений не возникают, не изменяются и не прекращаются гражданские права и обязанности, в том числе обязательственного характера. Бюджетные отношения не входят в предмет регулирования ГК РФ, они являются предметом регулирования бюджетным законодательством, структура которого определена в ст. 2 БК РФ и не включает ГК РФ. Двусторонние сделки, заключаемые в соответствии с нормами БК РФ, не могут и не должны охватываться понятием «сделка», используемым в гражданском законодательстве. Такие сделки — юридические факты различных отраслей права, а совпадение названий — „договоры“ не означает их совпадения в отраслевых механизмах правового регулирования.

Следует также обратить внимание, что суд кассационной инстанции отметил невозможность признания сделки недействительной на том основании, что она нарушает нормы муниципального правового акта. Статья 168 Гражданского кодекса РФ устанавливает общее основание недействительности сделок, не соответствующих требованиям закона или иных правовых актов. Согласно ст. 3 Гражданского кодекса РФ под законами, содержащими нормы гражданского права, понимаются данный Кодекс и принятые в соответствии с ним иные федеральные законы, а под иными правовыми актами — указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. Другие нормативные акты (акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, а также акты органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления) к законам и иным правовым актам не относятся. Несоответствие условия договора актам субъекта Российской Федерации не влечет его недействительность в порядке ст. 168 Гражданского кодекса РФ. Указанный подход соответствует правовой позиции, изложенной в Постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 14 апреля 2009 г. N 17468/08, от 20 июля 2010 г. N 2142/10.

Однако вернемся к главной проблеме. Казалось бы, однозначный вывод о невозможности применения к финансово-правовым договорам института недействительности сделок, существующего в гражданском законодательстве, влечет целый ряд сложных теоретических вопросов, ответы на которые не столь очевидны.

С одной стороны, правила о недействительности сделок исторически вырабатывались на гражданско-правовом базисе, а ученые, формулирующие подходы к пониманию природы недействительности сделок, под сделками подразумевали в первую очередь юридические факты гражданского права. Вместе с тем на определенном этапе исследований выводы и суждения о правовой природе недействительности приобрели настолько общий и универсальный характер, что произошел известный отрыв исследуемой проблемы от сферы сугубо цивилистической и переход ее в сферу общей теории права, где под сделками как волевыми актами, направленными на возникновение, изменение и прекращение имущественных прав, понимаются не только сделки гражданско-правовые <7>.

———————————

<7> О различных подходах к оценке природы недействительных сделок прекрасно написал Тузов Д. О. См.: Тузов Д. О. Недействительность и противоправность // Сборник статей памяти М.М. Агаркова: Сборник научных трудов / Под ред. Е.А. Крашенинникова. Ярославль: ЯрГУ, 2007.

В связи с этим закономерна постановка вопросов: а не является ли институт недействительности сделок межотраслевым по своей сути, базирующимся на более высоких правовых принципах конституционного характера? Не является ли недействительность естественным последствием несоблюдения закона при заключении любых сделок, относящимся к любым отраслям права? Не является ли недействительность естественным, имманентным свойством действий по заключению порочных сделок?

Ведь если последнее верно, то даже при отсутствии в законе, регулирующем финансовые отношения, особых норм, посвященных недействительным сделкам, недействительность оказывается естественным, закономерным последствием допущенных при их заключении нарушений. Продолжая такую логику, можно прийти к выводу о том, что в гражданском праве естественное последствие заключения сделок с пороками воли, формы и содержания лишь получило более детальное регулирование, т.е. нормы о недействительности лишь выражают то существо, которое и без этого присуще сделкам, совершаемым с пороками. В тех отраслях, где норм о недействительности сделок и последствий недействительности нет, надлежит руководствоваться правилами, аналогичными ст. 168 ГК. По сути, ставятся вопросы о своеобразном автоматизме, когда действие по совершению сделки с нарушением закона, сделки с пороками влечет последствия, аналогичные тем, которые предусмотрены ст. 168 ГК РФ, вне зависимости от того, существуют ли нормы о недействительности сделок в той или иной отрасли права.

Представляется, что ответ на подобного рода вопросы должен быть отрицательный и недействительность нельзя рассматривать как естественное, автоматическое последствие совершения сделки с нарушением закона. Недействительность, равно как и последствия недействительности, должна быть прямо установлена в правовых нормах. Наиболее очевиден этот вывод с позиции концепции, рассматривающей недействительность как особый тип санкций <8>. Установление санкций требует прямого указания о них в законе, санкция не может быть «подразумеваемой». Но даже если не соглашаться с этой концепцией, то все равно недействительность в качестве последствия пороков сделки должна быть прямо установлена законом. Во-первых, не все пороки или нарушения закона в сделке должны влечь за собой ее недействительность. Законодатель особо выделяет случаи, когда за действием, внешне обладающим видом сделки, не будут признаваться соответствующие правовые последствия. Как видно на примере вышеуказанных судебных споров, не каждое нарушение правовых норм автоматически влечет недействительность сделок. Закон специально выделяет ту группу источников права, противоречие которым влечет недействительность.

———————————

<8> Обзор и критику указанной концепции см.: Тузов Д. О. Указ. соч. С. 59 — 63.

Деление в гражданском праве сделок на ничтожные и оспоримые также не дает возможности утверждать автоматизм недействительности как универсальное правило — ведь такого рода автоматизм не будет действовать в отношении сделок оспоримых.

Можно согласиться с мнением Е.А. Крашенинникова, который пишет о том, что заключение ничтожной сделки представляет собой юридический факт, с наличием которого закон связывает появление охранительного субъективного гражданского права заинтересованного лица требовать от суда признания несуществования регулятивных прав и обязанностей, на установление которых была направлена данная сделка, и охранительно-правовой обязанности суда признать отсутствие упомянутых прав и обязанностей <9>. Дополним: возникновение охранительного субъективного гражданского права и соответствующего правоотношения требует наличия материально-правовой нормативной предпосылки, т.е. наличия норм о недействительности в законе.

———————————

<9> См.: Крашенинников Е. А. Последствия совершения порочных сделок // Проблемы понятийного аппарата наук гражданского и гражданского процессуального права. Ярославль, 1987. С. 50 и след.

Есть и еще один аргумент. Недействительные сделки объединены в общую группу по принципу отрицания: это то, что по виду является сделкой, но сделкой не признается. У недействительных сделок попросту нет общей правовой природы, нет общего существа, которое может проявляться в разных отраслях права. Недействительность — это отсутствие юридического факта, то, чего нет, юридический ноль. Внешняя форма, подобная правовой форме, но не имеющая признаваемого правового существа.

Поэтому нет смысла говорить, что недействительность как суть действия, совершаемого с нарушением закона, проявляется в таком действии. Пустота и отсутствие содержания не могут проявляться. Как следствие, пустота и отсутствие содержания не могут объединять разноотраслевые договорные явления неким единым принципом «недействительности». Получается, что недействительность может устанавливаться законодателем, но не может вытекать из какой-либо „сути“ порочного действия. Тем более не могут вытекать из „сути“ порочного действия последствия недействительности сделок. Таким образом, в случаях, когда в отношении договоров разных подотраслей финансового права прямо не предусмотрено такое правовое последствие пороков их заключения, как недействительность, правила о недействительности и ее последствиях, аналогичные правилам ГК РФ, к ним, как представляется, не применимы.

Проблема недействительности финансово-правовых договоров, конечно, еще ждет своего исследователя. Правовые механизмы финансового и гражданского права должны неизбежно гармонизироваться и приводиться к единой системе. Как справедливо отмечает Э.Д. Соколова, нормы гражданского права опосредуют общественные отношения, возникающие при формировании фондов денежных средств субъектами, действующими на праве частной собственности; тем самым они косвенно оказывают влияние на функционирование финансовой системы страны, так как от устойчивости каждого звена, входящего в финансовую систему, зависит устойчивость всей системы в целом <10>.

———————————

<10> См.: Соколова Э. Д. Применение норм публичного (финансового) права и норм частного (гражданского) права в регулировании финансовой сферы // СПС «КонсультантПлюс».

Автор: А.А. Рябов

Источник: Консультант Плюс

Библиографический список

1. Карасева М. В. Деньги в финансовом праве. М., 2008.

2. Крашенинников Е. А. Последствия совершения порочных сделок // Проблемы понятийного аппарата наук гражданского и гражданского процессуального права. Ярославль, 1987.

3. Курбатова С. С. К вопросу о бюджетном субсидировании производителей товаров (работ, услуг) // СПС «КонсультантПлюс».

4. Садиков О. Н. Гражданско-правовые категории в публичном праве // Журнал российского права. 2011. N 9.

5. Соколова Э. Д. Применение норм публичного (финансового) права и норм частного (гражданского) права в регулировании финансовой сферы // СПС «КонсультантПлюс».

6. Тузов Д. О. Недействительность и противоправность // Сборник статей памяти М.М. Агаркова: Сборник научных трудов / Под ред. Е.А. Крашенинникова. Ярославль: ЯрГУ, 2007.

7. Челышев М. Ю., Петрушкин В. А. Гражданско-правовая терминология в иных отраслях права // Вестник ФАС Московского округа. 2010. N 4.

 

Поиск