ПЕРВЫЙ СТОЛИЧНЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ЦЕНТР

Телефоны: (495) 649-41-49, 64-911-65 

 

Согласно определению, закрепленному в п. 6 ст. 1 ГрК РФ, градостроительное зонирование  — зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Отметим, что на сегодняшний день градостроительное зонирование в России по-прежнему используется наряду с институтом деления земель на категории в качестве способа установления правового режима использования и охраны определенной территории.
Следует отметить, что градостроительное зонирование призвано обеспечить условия для устойчивого развития не только в рамках законодательно закрепленной реализуемой государством политики по охране окружающей среды, но и в целях стабильного развития территорий страны в целом.
Градостроительное зонирование — не единственный правовой институт, с использованием которого изменяется правовой режим земель. Но тем не менее в соответствии с законодательством разрешенное использование земельного участка должно устанавливаться исключительно в процессе зонирования. градостроительное зонирование
На значимость привязки понятия «зонирование» к территориальному признаку обращают внимание многие ученые-юристы. В частности, О.М. Козырь в своей работе отмечает, что термин «зонирование территории» впервые был использован еще до принятия ГрК 1998 года, в законодательстве о приватизации <1>, хотя и до принятия данного нормативного правового акта зонирование использовалось как институт экологического права, определяющий территории, где существуют соответствующие ограничения.  Как было отмечено ранее, ряд авторов рассматривают градостроительное зонирование как дополнительный способ определения правового режима земель, в частности земель населенных пунктов <3>. В свете тенденций развития законодательства последних лет с точкой зрения о комплементарности градостроительного зонирования по отношению к делению земель на категории как к способу установления правового режима земель сложно согласиться.

Законодатель установил значимость этих двух способов на одном уровне. В ч. 2 ст. 7 ЗК РФ закреплено правило, согласно которому правовой режим земель определяется, исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий.
Градостроительное зонирование — это правовой институт, существование которого возможно в условиях рыночной экономики и, как следствие, при наличии свободного оборота недвижимого имущества. Данный факт также может служить основанием подтверждения возможного перехода доминирования в законодательном регулировании от института деления земель на категории к зонированию как к основному способу установления правового режима земель.
Градостроительное зонирование можно рассматривать в различных аспектах. Также градостроительное зонирование — это и деятельность органов местного самоуправления по установлению градостроительных регламентов в составе правил землепользования и застройки, т.е. установление неких рамочных ограничений градостроительной деятельности на определенной территории. Постепенное введение обязательности зонирования на всей территории России можно рассматривать как плавный переход в земельно-правовой политике государства — от «целевого использования» (где основным критерием идентификации является единая цель осуществляемой землепользователем деятельности) к «разрешенному использованию» земельных участков любой категории (которых для определенного участка может быть 10 — 15 видов). Как указывалось в начале статьи, такой переход уже можно назвать устоявшимся, хотя и не закрепленным законодательно принципом.
Указанная деятельность органов местного самоуправления основана на учете мнения населения при использовании механизма публичных слушаний. Публичные слушания — весьма интересный межотраслевой правовой институт, рассмотрение которого следует осуществить в рамках отдельной статьи.
Зонирование прежде всего определяет территориальные зоны. Под территориальными зонами ГрК РФ понимает зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.
Отметим, что ГрК РФ закрепляет следующие виды территориальных зон: жилые, общественно-деловые, производственные, инженерной и транспортной инфраструктур, сельскохозяйственного использования, рекреационного назначения, особо охраняемых территорий, специального назначения, размещения военных объектов. Данный перечень ГрК РФ оставляет открытым. Внутри каждой территориальной зоны содержатся другие, специализированные подзоны, наименования которых определяют характер предстоящей застройки либо указывают на виды уже имеющихся объектов капитального строительства.
Зоны (части территории города), на которые распространяется действие градостроительных регламентов, выступают в качестве инструментов достижения одной из целей градостроительного зонирования — формализации в виде системы градостроительных регламентов основных проектных решений, содержащихся в документах территориального планирования.
Определение градостроительных регламентов, приведенное в ст. 1 ГрК РФ, согласно которому градостроительный регламент — это устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства — соответствует выше обозначенной цели градостроительного зонирования.
Представляется, что в установлении четких правил и в скорейшем принятии документов градостроительного зонирования наиболее заинтересованы те города и иные поселения, которые имеют на своих территориях ценные исторические, культурные, особо охраняемые и иные объекты, которые требуют особой защиты посредством установления охранных зон таких объектов. Ведь, устанавливая правовой режим каждого земельного участка в границах определенной территории, зонирование позволяет наиболее надежно обеспечить не только рациональное использование земель, но и их охрану. Анализируя положения земельного законодательства и практики его применения, следует отметить, что для определения правового режима конкретного земельного участка недостаточно иметь сведения о его принадлежности к определенной Земельным кодексом РФ категории.
Наиболее ярко указанная особенность установления правового режима земельного участка проявляется в рамках категории земель населенных пунктов. Но оговоримся, что эта категория земель не единственная, на территории которой проводится градостроительное зонирование.
Итак, почти все земельные участки, находящиеся в границах населенного пункта, относятся к соответствующей категории. Но именно обратившись к закрепленному градостроительными регламентами зонированию территории, становится возможной идентификация правового режима земельного участка: он может располагаться и в зоне промышленного назначения, и в зоне жилой застройки — соответственно и правовой режим такого объекта будет различаться.
Также недостаточность юридического деления земель на категории для определения правового режима выявляется при анализе возникающих на практике споров о существующем правовом режиме конкретного земельного участка.
Например, рассмотрим ситуацию, когда необходимо определить правовой режим земельного участка, находящегося в границах населенного пункта, на территории которого располагается национальный парк. Институт деления земель на категории не поможет законному правообладателю определить пределы возможной к осуществлению на нем деятельности. Именно зонирование способствует определению границ использования таких земель.
Таким образом, деление земель на категории является основой для определения правового режима земель на определенных территориях, но каким образом и в каком объеме законный правообладатель отдельно взятого земельного участка может реализовать права на его использование в соответствии со своими целями, становится возможным определить, используя институт зонирования территорий, наиболее удачным воплощением которого на сегодняшний день являются утвержденные в большинстве населенных пунктов правила землепользования и застройки. Теперь следует определить основные задачи, которые должны выполняться при реализации института градостроительного зонирования. С.Ю. Трухачев в своей научной работе справедливо выделяет следующие задачи градостроительного зонирования:
— деление территории города на территориальные зоны и подзоны;
— определение границ зон с особыми условиями использования территорий;
— определение перечня разрешенных видов использования недвижимости в составе градостроительного регламента;
— определение параметров использования земельных участков и объектов капитального строительства в составе градостроительного регламента;
— установление взаимосвязей планировки территорий и градостроительного зонирования. Но в данном перечне отсутствует указание на одну из самых важных задач градостроительного зонирования — рассмотрение его как способа установления правового режима земель. Представляется, что при изучении юридической природы института зонирования, безусловно, необходимо использовать научные разработки ученых-архитекторов, экологов и специалистов других отраслей знаний с учетом специфики правовой отрасли.
Некоторые авторы отмечают, что градостроительное зонирование — это метод определения правового режима земельных участков <6>. При таком подходе используются методы теории права с целью выявления диспозитивного и императивного начал в этой категории, а также с целью понимания их соотношения.

Многолетний опыт зарубежных стран показывает необходимость выработки принципов не только градостроительной деятельности в целом, но и принципов зонирования в частности. В ряду таких принципов должна быть закреплена необходимость направленности градостроительного зонирования на соблюдение требований охраны окружающей среды, зеленых зон, ландшафтов, памятников истории и культуры в целях создания благоприятных условий проживания населения.
Также следует соблюдать условия разработки документов градостроительного зонирования с учетом фактического и планируемого использования объектов недвижимого имущества. Среди принципов зонирования можно указать соподчиненность процессов территориального планирования и градостроительного зонирования; комплексность как взаимосвязанность градостроительных документов двух уровней; стадийность при разработке и установлении градостроительных регламентов; актуальность, которая должна обеспечивать градостроительное зонирование постоянно актуализируемой информацией о состоянии территорий.
Представляется целесообразным закрепление на законодательном уровне принципов градостроительного зонирования, в рамках которых невозможно будет осуществление зонирования и установление соответствующей территориальной зоны на земельные участки, по размеру являющиеся меньше определенных установленных показателей данной зоны, в целях предотвращения неоднородности в концепции развития конкретного населенного пункта. Но в то же время справедливым будет аргумент, обосновывающий позицию, согласно которой в России градостроительное зонирование осуществляется на основе и с обязательным учетом утвержденных документов территориального планирования различного уровня. Наиболее важным является закрепление принципа зонирования, в рамках которого будет предусмотрен запрет установления производственных территориальных зон с опасным производством рядом с жилыми зонами. На данный момент существуют только нормы санитарно-эпидемиологического законодательства, которые предусмотрены для установления ограничений в каждом конкретном случае, но не отражают общие идеи о комплексном подходе к рациональному и экологичному построению города.
При невозможности закрепления таких принципов в законодательстве на федеральном уровне положительной тенденцией был бы их учет при разработке такого документа, как методические рекомендации по порядку разработки правил землепользования и застройки, Правительством РФ.
Основным принципом установления разрешенного использования становится установление его через зонирование, что постепенно заменяет старый принцип установления целевого использования земельного участка.
Так как Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации органов местного самоуправления» <7> (далее — ФЗ «Об общих принципах»), а также ГрК РФ и иными нормативными правовыми актами установлено, что вопросы градостроительного зонирования относятся к компетенции органов местного самоуправления (исключение — города федерального значения Москва <8> и Санкт-Петербург), следует проанализировать расхождения в терминологии, используемой данными отраслями законодательства в вопросах определения территориального предмета данной сферы правоотношений. В рассматриваемом случае речь пойдет о сопоставлении понятий «поселение» и «населенный пункт» <9>. В ЗК РФ до вступления в силу Федерального закона от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ <10>, который вернул прежнее название категории земель — земли населенных пунктов, была закреплена категория земель поселений. Представляется необходимым проанализировать мотивацию субъектов законодательной инициативы по внесению соответствующих изменений в ЗК РФ. Ко времени внесения соответствующих изменений большое количество субъектов прав на землю, оформив свои права на земельные участки, получили свидетельства о регистрации права с указанием целевого назначения «земли поселений».
Итак, на момент принятия ЗК РФ 2001 г. градостроительное законодательство и законодательство о местном самоуправлении применяли к населенным пунктам понятие поселений. Статья 5 ГрК РФ 1998 г. разграничивала все виды населенных пунктов на городские (города и поселки) и сельские поселения (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные), подразделяя их в зависимости от численности на десять групп (сверхкрупные города, крупнейшие города и т.д.). Действовавший на тот момент Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <11>, определяя понятие муниципального образования, относил к нему городские, сельские поселения, несколько поселений, объединенных общей территорией, части поселений, иные населенные территории. Термин «населенные пункты» использовался в указанных законах, скорее, лишь во вспомогательных целях. В Основах градостроительства 1992 г. вместо понятия «населенные пункты» впервые использовался термин «поселения». Именно по этой причине разработчики реформы земельного законодательства того времени, меняя концепцию земельного законодательства, сначала через принятие ГрК 1998 г. легализовали термин «поселение» вместо «населенный пункт».
Новым ФЗ «Об общих принципах…», принятым в рамках реформы системы местного самоуправления в РФ, был изменен рассматриваемый понятийный аппарат.
Исходя из приведенного выше определения сельского поселения в рамках ФЗ «Об общих принципах…», с момента принятия последнего поселение может включать в себя несколько населенных пунктов, а также межселенные территории.
Например, в границе сельского поселения Барвихинское с административным центром в деревне Барвиха находятся 7 деревень, 4 поселка и 1 село (Барвиха, дачное хозяйство «Жуковка», дома отдыха «Огарево», «Жуковка», «Кальчуга», «Подушкино», «Раздоры», «Рождественно», «Усово», «Усово-Тупик» и «Шульгино»), а также ряд межселенных территорий <12>. Правовой режим земель, на которых располагается поселение, с точки зрения ФЗ «Об общих принципах…» не является единым и не совпадает абсолютно с правовым режимом земель населенных пунктов. Именно поэтому законодатель вернулся в современном Земельном кодексе к термину «земли населенных пунктов».

Также следует подчеркнуть, что основным моментом, порождающим коллизию, требующую устранения, явилось положение п. 3 ч. 1 ст. 11 ФЗ «Об общих принципах…», согласно которому территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения, рекреационные земли, земли для развития поселения; и п. 4 ч. 1 ст. 11 ФЗ «Об общих принципах…», закрепляющий, что в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Одновременно ЗК РФ закреплял норму о том, что в пределах территорий поселений не могут находиться земельные участки иных категорий земель.
По мнению некоторых ученых, такие обстоятельства явились причиной внесения изменений в земельное и градостроительное законодательство в целях приведения положений данных отраслей в соответствие с новыми реалиями муниципального устройства России и для правильного решения вопросов установления правового режима земель в населенных пунктах.
Таким образом, те земли, которые согласно ЗК РФ именовались землями поселений .е. земли, отделенные от иных категорий земель чертой поселения), теперь, исходя из обновленного законодательства о местном самоуправлении, соответствуют землям населенных пунктов. Следует также отметить замену соответствующей терминологии в действующем ГрК РФ. Например, норма ч. 10 ст. 35 ГрК РФ закрепляет положение о том, что в состав территориальных зон, устанавливаемых в границах черты населенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначения. Использование термина «зоны сельскохозяйственного использования» населенных пунктов в данном случае соответствует п. 11 ст. 85 ЗК РФ.
В научных исследованиях Г.А. Волкова содержится позиция, в рамках которой автор утверждает, что в действующем законодательстве сделан переход в использовании терминов «городские поселения» и «сельские поселения» к термину «населенный пункт». Термины «городские поселения» и «сельские поселения», содержащиеся в ЗК РФ, соответствуют термину «населенный пункт», который используется в ФЗ «Об общих принципах…» и в ГрК РФ 2004 г. Г.А. Волков также отмечает, что термины «черта городского поселения» и «черта сельского поселения», содержащиеся в ЗК РФ, соответствовали термину «черта населенного пункта», который использовался в ФЗ «Об общих принципах…» и в ГрК РФ 2004 г. <14>. Термин «черта населенного пункта» <15> закреплялся и в ЗК РФ 1991 г. <16>. Таким образом, рассмотренные законодательные «новеллы» таковыми не являются, и с указанными изменениями произошел возврат к устоявшейся десятилетиями земельно-правовой терминологии.

Представляется, что существующая коллизия в законодательстве различных отраслей, неоднородность терминологии и иные осложняющие правоприменение факторы могут быть устранены при возможной реализации принципа использования на практике в качестве базы для определения правового режима земель института деления земель на категории и доминирующего использования зонирования (не только градостроительного) для установления правового режима отдельно взятого земельного участка.
Возвращаясь к анализу правовой сущности института градостроительного зонирования, закрепленного ныне действующим законодательством, следует отметить, что в условиях современного этапа существования отечественного государства складывается ситуация, при которой все большие объемы работ в области строительства и реконструкции выполняются не контролируемыми государством юридическими лицами, а частными субъектами. Такая инициативность в поведении заинтересованных лиц подлежит ограничению со стороны общества в отношении использования недвижимого имущества путем установления рамок и пределов такой деятельности посредством юридически значимых градостроительных регламентов, которые должны содержаться в местных нормативных правовых актах — правилах землепользования и застройки и тем самым устанавливать правовой режим земель на урбанизированных территориях вне зависимости от принадлежности земель к той или иной категории. Таким образом, основной целью градостроительного зонирования является установление правового режима земель, т.е. порядка их использования и охраны. Зонирование устанавливает ограничения в возможном использовании и изменении объектов недвижимого имущества для субъектов, действующих в рамках рыночного хозяйствования, посредством установления градостроительных регламентов, содержащихся в правилах землепользования и застройки. Но одновременно с этим, и даже в первую очередь, градостроительное зонирование предоставляет право выбора субъекту земельных правоотношений при определении правового режима конкретного земельного участка, на который у него имеется определенный титул.
Обоснованной представляется точка зрения О.М. Козырь, которая считает, что достижение указанной цели рассматривается как условие для разрешения следующих вопросов:
— стимулирование эффективного использования территории города или иного населенного пункта;
— установление принципа разрешенного использования недвижимости взамен целевого;
— сохранение территорий расположения памятников, историко-культурных и иных представляющих ценность территорий;
— сохранение особо охраняемых природных территорий, соблюдение режима иных охраняемых территорий;
— установление гибких требований к архитектурно-планировочной документации, а также к использованию участка, которые должны закреплять только самые общие важнейшие принципы застройки, чтобы не препятствовать застройщику в реализации его собственной рыночной стратегии;
— четкое и ясное определение права застройщика на земельный участок в документах на предоставление земельного участка;
— обеспечение получения застройщиком исчерпывающей информации о снабжении участка инженерными сетями;
— обеспечение привлечения инвестиций в новое строительство и реконструкцию сложившейся застройки (за счет установления градостроительных регламентов, не ущемляющих права и законные интересы собственников недвижимости, упорядочения и упрощения процедур и сокращения сроков получения разрешений);
— обеспечение участия населения и владельцев недвижимости в принятии решений в области зонирования территории, затрагивающих их интересы, гласность и публичность принятия решений;
— предотвращение конфликтов между землепользователями;
— обеспечение условий для общественного контроля за осуществлением градостроительной деятельности и объективизация принятия решений (за счет коллегиальности их принятия, установления регламентов и условий отклонений от них на основе объективных критериев).

Ограничения в использовании отдельно взятого земельного участка, обременения, установленные в отношении последнего, являются также неотъемлемой составляющей частью правового режима участка. Общие ограничения в использовании, вытекающие из принадлежности земельного участка к землям определенной категории, например ограничения строительной деятельности на землях особо охраняемых территорий и объектов, можно рассматривать как нормы-принципы. Рассматривая индивидуальный земельный участок, можно встретить различные сложные ситуации. Можно смоделировать существование такого объекта в качестве примера: земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения для индивидуального жилищного строительства, вдоль которого располагается высоковольтная линия и на котором располагается объект незавершенного строительства, находящийся на полосе отвода, обремененный сервитутом. Представляется, что такой объект недвижимости будет иметь низкий спрос на соответствующем рынке.
Но тем не менее на практике часто встречаются ситуации, когда в правоустанавливающих документах на земельный участок зафиксировано указание на принадлежность участка к землям сельскохозяйственного назначения, а в качестве разрешенного использования — «для индивидуального жилищного строительства „. Такие документы выдавались уполномоченными на регистрационные действия органами государственной власти и распространены среди владельцев „коттеджной недвижимости“ на территории Московской области. Определение правового режима таких земельных участков — сложный процесс, нередко требующий судебного разбирательства, так как в данной ситуации имеет место столкновение двух конституционно закрепленных интересов — интереса собственника и интереса защиты окружающей среды, а также принципа рационального использования земель сельскохозяйственного назначения. Недобросовестный предприниматель при содействии представителей регистрационных органов с использованием пробелов в законодательстве создает ситуацию, при которой фактическое изменение целевого назначения (категории) земель юридически оформляется как допустимый вид разрешенного использования.
Следует отметить, что в научной литературе существует точка зрения, рассматривающая два возможных подхода к пониманию содержания градостроительного зонирования и градостроительных регламентов <19>. Первый подход — правовой, который рассматривается в качестве единственного легитимного с момента принятия ГрК РФ 1998 г. В качестве принципов этого подхода авторы рассматривают, во-первых, опубликование четких и понятных „правил игры“ в едином документе нормативного характера — правилах землепользования и для индивидуального жилищного строительства застройки, содержащих градостроительные регламенты, которые одновременно побуждают к деятельности и ограничивают свободу градостроительной деятельности инвесторов и правообладателей недвижимости. Во-вторых, это принцип, согласно которому создание единого правового режима использования объектов недвижимости в рамках одной территориальной зоны определяется градостроительным регламентом, а не усмотрением чиновника в каждом конкретном случае.
В-третьих, это возможность правообладателей недвижимости по своему усмотрению выбирать в рамках установленных градостроительным регламентом виды и параметры разрешенного использования и строительного изменения принадлежащих им объектов недвижимости. Также должна быть предусмотрена и реализована возможность развития правил землепользования и застройки, позволяющего вносить в них изменения и дополнения с учетом актуального положения

Второй подход авторы именуют административно-технологическим. Его существование de jure заканчивается с момента вступления в силу ГрК РФ 1998 г., но de facto имеет место и в нынешней системе градостроительства. В рамках данного подхода вместо единого нормативного правового акта, устанавливающего пределы свободного выбора в вопросах использования недвижимости, предусматривается большое количество требуемой к согласованию документации, по содержанию далекой от комплексного нормативного правового акта, регулирующего вопросы землепользования и застройки территорий. Данному подходу не присуще единообразие правового режима использования объектов недвижимости в рамках одной территориальной зоны, что предопределяет подмену зонального подхода индивидуально-выборочным на основе субъективного усмотрения чиновников. Такой подход практикуется на сегодняшний день большим количеством служащих органов местного самоуправления.
Но следует также отметить, что и в тех муниципальных образованиях, где на сегодняшний день приняты правила землепользования и застройки, встречаются ситуации использования прежних принципов планирования и административного управления градостроительством, основанных на терминологии и практике, сложившейся в предыдущие 80 лет отечественного опыта в этой области. Подмена института градостроительного зонирования на использование механизма функционального зонирования, закрепленного в документах территориального планирования, — естественные последствия стереотипного мышления представителей органов местного самоуправления, работавших длительное время в советский период.
В связи с указанными выше обстоятельствами представляется необходимым осуществление действий, направленных не только на принятие соответствующих документов органами местного самоуправления по возможности финансирования их реализации и исполнения), но и действий, способствующих развитию уровня правового сознания, понимания целей и принципов современной градостроительной деятельности чиновниками органов местного самоуправления — путем проведения тренингов, семинаров, повышения квалификации, установления строгих критериев конкурса на замещение должностей муниципальной службы.
Обобщая изложенное, следует отметить, что на сегодняшний день подробная регламентация института градостроительного зонирования в отечественном законодательстве, имеющая целью регулирование использования и охраны земель в границах населенных пунктов, начинает комплементарно использоваться и для установления правового режима земель иных категорий.
Данная тенденция свидетельствует о том, что в положениях ч. 2 ст. 7 ЗК РФ, закрепляющих то, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, постепенно перемещается «центр тяжести“ юридической значимости. Основным критерием правового режима конкретного земельного участка становится разрешенное использование, которое установлено в соответствии с градостроительным регламентом, являющимся базовым элементом института зонирования территорий.

 

 

По всем возникшим вопросам рекомендуем записаться на прием к нашим специалистам по телефонам:

8 (495) 64 — 911 — 65 или 8 (495) 649 — 41 — 49 или 8 (985) 763 — 90 — 66

Внимание! Консультация платная.

Бесплатную консультацию Вы можете получить в разделе Юрист On-Line  

Поиск